La Politica di Coesione tra passato e futuro: dalla proposta ai negoziati

Il 16 luglio 2025 la Commissione europea ha presentato la proposta di Quadro Finanziario Pluriennale (QFP) 2028-2034, il bilancio dell’Unione che ha una programmazione di sette anni. Si tratta di un documento di portata eccezionale, che fissa un bilancio di quasi 2.000 miliardi di euro (a prezzi correnti) articolato in quattro pilastri. Il primo, e più consistente, riguarda coesione, agricoltura, prosperità delle aree rurali e sicurezza. In questo contesto, la Commissione introduce una novità radicale: i Piani di Partenariato Nazionali e Regionali (PPNR), un meccanismo che accorpa per la prima volta Politica di Coesione e Politica Agricola Comune (PAC), finora tradizionalmente separate e dotate di budget autonomi. Tale meccanismo è stato costruito basandosi sull’esperienza di Next Generation EU e dei correlati Piani Nazionali di ripresa e resilienza (PNRR), che con qualche piccola eccezione, sono stati attuati senza un coinvolgimento regionale. È proprio attorno a questa proposta che si è acceso un dibattito intenso, coinvolgendo istituzioni, territori e portatori di interesse.  Gli altri tre pilastri destinano rispettivamente 590 miliardi a competitività e innovazione (con Horizon Europe e il Fondo europeo di competitività), 215 miliardi al ruolo internazionale dell'UE e 117 miliardi alle spese di amministrazione.
 

Le differenze tra passato e futuro

La transizione dal QFP 2021-2027 alla nuova proposta segna una riforma profonda della Politica di Coesione. Il sistema attuale, basato su fondi distinti e programmi regionali chiaramente strutturati, viene sostituito da un impianto molto più compatto, fondato su quattro grandi blocchi tematici e sulla costruzione di 27 Piani Nazionali e Regionali che integrano strumenti finora autonomi. La svolta riguarda soprattutto la governance: la negoziazione dei fondi con la Commissione Europea escluderebbe le regioni, e si limiterebbe ai governi nazionali, lasciando alle regioni un ruolo percepito come meno incisivo. Da qui il timore, condiviso da molti territori, di una possibile “rinazionalizzazione” della coesione e di un conseguente indebolimento della dimensione territoriale.

Anche i criteri di allocazione vengono rivisti, con maggiore flessibilità e un’attenzione crescente agli obiettivi strategici dei Piani: non sono definite allocazioni per le regioni più sviluppate o in transizione e non si avrebbero quindi garanzie sulla possibilità di definire interventi adatti alle potenzialità e ai bisogni delle regioni. Si tratta quindi di un’impostazione più agile, che lascia un ampio margine di manovra alle capitali, e anche più competitiva, sia tra le diverse regioni sia anche tra i diversi ambiti di intervento.
 

La mobilitazione delle Regioni

La Regione Emilia-Romagna, insieme alla Regione partner Nouvelle-Aquitaine, coordina la coalizione EURegions4Cohesion, che riunisce oltre 140 regioni europee. A seguito della pubblicazione della proposta della Commissione, la coalizione ha elaborato un documento di posizione comune, frutto di numerosi incontri di coordinamento. Il 5 novembre 2025 la rete ha organizzato un evento di alto livello al Parlamento europeo, che ha riunito venticinque eurodeputati, rappresentanti del Comitato delle Regioni e rappresentanti politici regionali da tutta Europa. Le regioni hanno espresso con chiarezza le loro priorità: difendere una Politica di Coesione autonoma e non fusa con altre politiche; mantenere un bilancio dedicato e di lungo termine; introdurre allocazioni regionali indicative basate sui criteri attuali; garantire un ruolo pieno delle autorità regionali nella programmazione e gestione dei fondi; rafforzare il Fondo Sociale Europeo (FSE+) nella sua dimensione territoriale; e assicurare condizioni di finanziamento e regole più prevedibili, incluse una maggiore autonomia nella cooperazione territoriale.
 

La visione del Parlamento europeo

La posizione delle regioni ha trovato un riscontro significativo nel Parlamento europeo, che, nella relazione sul futuro QFP preparata per influenzare la proposta della Commissione europea, adottata in maggio 2025, ha preso una posizione forte a tutela delle politiche “tradizionali” dell’UE, la Politica di Coesione e la Politica Agricola Comune, che oggi rappresentano circa il 70% del bilancio UE. Il 30 ottobre, quattro gruppi politici del Parlamento europeo – PPE, S&D, Renew Europe e Verdi/ALE – hanno quindi inviato una lettera alla Presidente della Commissione, Ursula von der Leyen, chiedendo una revisione profonda della proposta e in particolare della struttura dei Piani di Partenariato Nazionali e Regionali. I gruppi parlamentari sottolineano la necessità di un maggiore coinvolgimento delle regioni e delle autorità locali, regole comuni più solide e un rafforzamento del controllo democratico. Il punto più critico riguarda il modello “piano nazionale per Stato membro”, basato sull’esperienza dei PNRR. Tra le richieste avanzate vi è l’attribuzione alla Politica di Coesione di un bilancio separato dalle altre politiche europee e di una autonomia finanziaria con il fine di stimolare l’innovazione, la competitività e la sostenibilità dell’UE. Dalla lettera è inoltre emersa la volontà di un ruolo maggiormente incisivo del PE nell’approvazione e nella modifica dei Piani degli Stati Membri, affinché il deficit democratico, di cui soffrono il Parlamento stesso e gli organismi regionali, possa essere ridotto.

La replica di Ursula von der Leyen non si è fatta attendere. Il 9 novembre la Presidente della Commissione ha trasmesso una lettera nella quale, dopo aver riconosciuto la limitatezza delle risorse disponibili rispetto alle crescenti ambizioni dell’Unione, sottolinea come il nuovo QFP rappresenti lo strumento attraverso cui l’Europa potrà reagire con maggiore tempestività alle crisi. Introduce quindi una serie di modifiche al testo originario, che rafforzano il coinvolgimento delle regioni nel processo e specificano alcune garanzie: l’Esecutivo europeo introduce un “regional check”, include la possibilità di una interlocuzione tra le Regioni e la Commissione Europea nella Politica di Coesione e definisce cornici più nette per la dimensione rurale all’interno della PAC. Tale pacchetto di misure viene immediatamente accolto positivamente dai principali gruppi politici della maggioranza del Parlamento, che seppur segnalando che c’è tanta strada da fare, si dicono pronti ad avviare i negoziati.

Sul piano politico, il dibattito al Parlamento europeo mette in luce convergenze e divergenze significative. Infatti, quasi tutti i gruppi politici riconoscono la necessità di un bilancio europeo più moderno e reattivo, capace di rispondere a crisi sempre più frequenti, e difendono la centralità di coesione e PAC, seppure con motivazioni differenti: chi per tutelare le regioni svantaggiate, chi per salvaguardare l’agricoltura tradizionale, chi per accompagnare la transizione verde. Ampio è anche il consenso sull’importanza del ruolo delle regioni, ritenuto cruciale per garantire efficacia e prossimità degli interventi. Le differenze emergono soprattutto sul piano ideologico e istituzionale: i gruppi progressisti chiedono un bilancio fortemente orientato alla giustizia sociale e climatica; i gruppi moderati privilegiano competitività, innovazione e sicurezza; le forze sovraniste invocano invece una riduzione dell’integrazione europea e una maggiore centralità degli Stati. È proprio sull’equilibrio tra semplificazione, competitività e coesione, territorialità e trasparenza che si giocherà la partita politica dei prossimi mesi e il futuro dell’integrazione europea.
 

Next steps

A seguito di questi passaggi, si apre ora la fase decisiva del negoziato. Il Consiglio dell’Unione discuterà il testo, formulando modifiche al regolamento del QFP all’interno del cosiddetto “negotiation box”. Solo dopo l’adozione delle posizioni dei due co-legislatori e la successiva intesa tra Consiglio e Parlamento il Consiglio adotta il testo all’unanimità. L’ultimo passaggio è rappresentato dall’approvazione formale del Parlamento europeo, che potrà solo adottare o rigettare ma non emendare il testo. Una volta approvato il QFP, verranno adottati i regolamenti settoriali che daranno avvio ai programmi europei del nuovo periodo. L’obiettivo condiviso è chiudere il negoziato entro la metà del 2027, così da evitare ritardi nell’erogazione dei fondi all’inizio del 2028.

A cura del Presidio ART-ER a Bruxelles - Delegazione della Regione Emilia-Romagna presso l’UE

La Delegazione presso l’UE è la struttura di collegamento della Regione Emilia-Romagna con Istituzioni, organi, Agenzie UE e con gli stakeholder europei. E' parte della Direzione Generale Risorse Europa Innovazione e Istituzioni della Regione Emilia-Romagna e opera tra Bruxelles, Bologna e Parma, svolgendo un'attività strategica negli ambiti UE di interesse regionale e promuovendo l'intero sistema Emilia-Romagna a livello europeo. Visita il sito web della Delegazione.